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石油頭條|楊驿昉:我國天然氣定價機制困境——交織的“市場之矛”與“計劃之盾”

發布日期:2019-07-19 17:39:38

2019-07-19 09:34:05 上海石油天然氣交易中心

市場的力量是鋒利的,它可以帶來高效的資源配置方式,但也會引發疾風暴雨的市場波動,它的運作方式是高度過程導向的;計劃的力量是穩重的,它可以保護人民生活的基本需要,但也會導緻效率的低下與成本的高企,它是結果導向的産物。如果說市場之手為“矛”,則計劃之手為“盾”,矛以破敵,盾以護己。

我國當前天然氣定價機制中,“市場之矛”承載着破局油氣體制改革、為全行業降本增效的重要期待;而“計劃之盾”又肩負着保障基本能源安全、履行國家能源外交戰略等多重使命。“矛”與“盾”既可以構成攻守兼備的組合,也可以糾纏成為難解難分的“矛盾”。兩者本應各司其職,奈何卻互相交織,而這正是我國天然氣定價機制面臨的真實困境。

我國天然氣行業長期以來存在的一個讓人百思不得其解的現象:一方面,上中下遊各環節的市場主體都覺得自己為全行業做出了“巨大犧牲”,即使各種價格倒挂導緻經營虧損,但仍以大無畏之家國情懷和保供優先的高度大局觀堅守着商業底線;另一方面,每一個環節又有充足的理由控訴另一環節是既得利益者,通過行業支配地位早已賺得盆滿缽滿,上遊三大石油公司被控壟斷氣源,中遊管網被控層層加碼,下遊城燃企業又被控收費無度。

如此看似自相矛盾之陳述,孰真孰假?哪一幅才是我國天然氣行業的真實圖景?事實上,梳理剖析我國天然氣産業鍊内的政府定價與市場定價之間盤根錯節的關系,不難得出結論:“計劃”與“市場”的交織,既可以帶來大額虧損,也可以帶來超額利潤,兩者長期并存交錯。

我國天然氣産業鍊的各環節,都存在政府管制氣量以及市場化氣量兩部分,這兩者分别對應着政府定價與市場定價兩種定價模式。對上遊氣源供應環節而言,油氣央企控制的國産常規氣受到政府限價,而煤層氣、頁岩氣、海氣等國産非常規氣,以及進口LNG、進口管道氣等進口資源,其價格已經充分市場化,且進口氣定價機制與國内市場不接軌;對中遊管輸和批發環節而言,管道氣實行的是基準門站價的政府定價模式,而非管道氣、進入交易中心交易的氣量、儲氣調峰氣量則完全放開市場化定價;對于下遊終端用戶,出于對民生用氣優先的保障,居民用氣實行嚴格的政府限價,而工商業用氣實行“基準價+浮動幅度”的半市場化定價,直供大用戶則放開市場定價。

由于産業鍊各環節分别存在政府定價與市場定價兩種模式,如果上下遊開展交易同屬于政府定價或同屬于市場定價,即“計劃的歸計劃,市場的歸市場”,尚可相安無事;一旦價格從上遊向下遊傳導的過程中政府定價模式與市場定價模式相互交織,可能出現:①市場化的成本價與政府控制的售價交織,或②政府控制的成本價與市場化的售價交織;極易引發價格傳導機制的阻塞,從而造成産業鍊各環節的“不順暢”。由此産生要麼承受一定虧損,要麼獲得超額利潤的價格極端化的問題,都能從我國天然氣價格機制存在的兩種定價機制互相交織錯位的角度得到合理的解釋。

進口長協的市場定價與門站價的政府定價交織,導緻進口價格倒挂現象。我國進口天然氣的長期合同價格與原油或成品油價格挂鈎聯動,中亞天然氣管道進口天然氣價格與新加坡的燃料油等油品價格挂鈎聯動,中緬管道天然氣價格與國際原油價格挂鈎聯動,進口LNG長期合同主要基于日本進口原油加權平均價格JCC或布倫特原油指數,在此基礎上協商定價。盡管門站價格允許有浮動比例,但一直受政府管制。上遊氣源接收價格市場制,下遊銷售價格混合制,形成價格倒挂,上遊企業面臨虧損。目前,已經進口的中亞、中緬管道氣氣源價格與國内市場的現行氣源價格水平差距較大。例如,中緬管道氣的進口價約為2.2-2.3元/立方,而中緬線國内的第一站雲南省基準門站價僅為1.59元/立方米。由此産生的問題就是老生常談的三桶油的“曆史遺留問題”,即三桶油作為央企為保障國家能源安全、履行國家能源與外交戰略所承擔的經濟損失,而這一問題已然成為深化改革面臨的巨大阻力。

上遊供氣商将部分政府定價的管道氣以市場化方式進行推價銷售,導緻下遊整體采購成本上升。盡管國産常規天然氣通常受到政府價格管制,大部分隻能以基準門站價進行銷售,但對于合同内的調峰氣量以及合同外的額外氣量,其價格放開市場化定價。以中石油為例,年度合同中的合同氣量分為居民用氣量、均衡量、調峰量和額外氣量,其中居民用氣執行基準門站價格,價格不上浮;均衡量中的管制部分價格執行基準門站價格,最多上浮20%,非管制部分價格執行市場化價格;調峰量為非管制部分,執行市場價格;額外氣不做具體數額的限定,通過交易中心競拍,價格執行市場價格。為彌補進口氣的巨額虧損,三桶油采取了推高管制氣中的非居民氣部分、非管制氣價格的策略,造成夏季作為需求淡季也價格普漲的現象。

城市燃氣行業同時存在造成“交叉補貼”的現象。由于居民用戶價格與工商業用戶存在價格差異(雖然居民氣價與非居民氣價的基準價已經并軌,但允許浮動程度不用),在通常情況下,上遊供氣企業會劃定居民用氣的比例,再按居民用氣和非居民用氣的加權平均價格與城燃企業結算。但用氣結構比例的劃定存在極大争議,由于沒有雙方都認同的測算方式,實際推進的過程中往往困難重重,也造成了後續兩極分化的問題。一方面,在下遊配售氣環節,目前我國城市燃氣的工商業售氣闆塊,終端氣價和門站價之間價差較大,利潤較為豐厚,工商業用戶占比較多的、規模較大的城燃公司,業績往往比較亮眼。但另一方面,對于居民用戶比例高或有大量新增煤改氣需求的區域來說,合同内的居民氣量往往難以滿足實際需求量,而城燃企業又不得向居民停止供氣,因此在供暖期不得不通過采購高價額外氣量或進口LNG的方式以滿足民生需求,由于成本高于居民氣價,導緻城燃企業在采暖期面臨巨額虧損。綜上所述,城燃公司普遍出現居民用氣虧損狀态,需要以工業用氣利潤補貼居民用氣的現象。

為逐漸消除我國天然氣價格存在的市場化與非市場化兩部分價格互相糾纏無法理順的問題,通過競争形成市場價格基準,需要繼續推進價格機制的“計劃”部分逐漸向完全的“市場”部分轉型。

首先,應進一步放松管制,采取措施消除交叉補貼,建立上下遊價格疏導機制。鼓勵各地嘗試建立上下遊價格聯動機制,實現居民用氣價格随氣源價格變動而正常調整,将居民用氣補貼方式從“地毯式”無差别補貼變為“精準式”特殊群體補貼。

其次,加快推進配套基礎設施公平開放,加速價格改革市場化進程。把競争性的環節開放給市場,鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進口,加快管道、LNG接收站、儲氣等基礎設施公平開放,才能實現各環節的市場化競争,推動公允價格的形成。

最後,引導已放開價格的天然氣進入交易中心交易,加快市場化建設。鼓勵非居民用氣、儲氣服務、儲氣設施購銷氣量進入交易中心挂牌交易。同時,推進天然氣交易的公開透明,鼓勵交易中心不斷探索發現價格的新模式、新方法、新手段,盡早發現并确立公允的天然氣基準價格,并形成中國及亞太地區具有影響力的價格指數,為我國進口管道天然氣及液化天然氣提供價格參考依據。

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